三農動態

農民日報仲農平文章：一號文件里的“三農”脈動

日期：2024-02-21 來源：農民日報作者：仲農平

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　　近日，2024年中央一號文件發布，主題為：學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗，有力有效推進鄉村全面振興。這是黨的十八大以來，中央連續出臺的第12個指導“三農”工作的一號文件，持續對“三農”工作進行擘畫。

　　在這12個一號文件里，始終貫穿了重農強農惠農富農的主線。在政策創設上，既有一以貫之的守正，例如2013年的“加快發展現代農業”，又有與時俱進的創新，例如2019年的“堅持農業農村優先發展”；既有針對階段性情況的應對之策，例如2017年的“深入推進農業供給側結構性改革”，又有打基礎管長遠的戰略規劃，例如2018年的“實施鄉村振興戰略”。

　　同時，這12個文件既始終觀照“三農”的整體、長遠和根本，又精準針對“三農”的局部、眼前和具體，既有對國家大局“保供”的念茲在茲，也有對農村民生福利、農民增收的“時時放心不下”，是“經濟上保障農民的物質利益，政治上尊重農民的民主權利”一以貫之扛在肩上，是毫不放松抓糧保供“首要任務”和千方百計增加農民收入“中心任務”的始終如一抓在手上，十分具有系統性、前瞻性、針對性、精準性和民生性，可以稱得上是解決“三農”問題的施工圖和說明書。

　　特別是黨的十九大提出鄉村振興戰略以后，2018年中央一號文件對鄉村振興戰略進行了框架性的頂層設計。從此，圍繞這一長期的歷史性任務、新時代“三農”工作的總抓手，這7年的一號文件中，除了脫貧攻堅決勝期立足階段性任務、補足短板中的短板，其他都在主題中聚焦鄉村振興這一重大歷史任務，一張藍圖繪到底。

　　如果我們再往前回顧，從2004年至今，本世紀已經有21年中央一號文件連續聚焦“三農”，這使得我們可以從一個較長時間段來觀察，特別是從這些政策文件中，分析經濟社會發展的外部環境是怎樣影響著“三農”，以及“三農”又對宏觀大勢作出怎樣堅如磐石而又不易為人察覺的支撐與貢獻，從中可以管窺“三農”的歷史脈動和政策的匠心獨運。

糧食政策與三次全球糧食危機

　　在現代社會，“三農”發展的方向和路徑越來越與外部大勢緊密相連，聯結越緊密，外部性就越強，受宏觀經濟形勢、地方發展驅動、社會治理結構以及國內外合作與博弈等的影響也就越大。

　　在這一點上，糧食是最為典型的例證。農業的首要任務是保供，保供的首要任務是保糧食安全。在這些年的一號文件中，糧食政策十分穩定，目標始終是確保國家糧食安全；但在不同的時間階段，針對不同階段特征，“運籌之手”也相應在“手法”上予以調適。

　　而2014年可能是這二十多年中央一號文件中關于糧食政策的一個節點，文件中再次強調并闡釋了2013年底中央經濟工作會議上提出的國家糧食安全新戰略，一錘定音奠定了新時代重農抓糧的主基調，一直延續至今。

　　讓我們從二十多年前開始回顧，沿著時間線來看一號文件中的糧食政策與背景。

　　2004年面臨的情況是糧食總產量已經連續下滑了5年，而且速度很快、幅度很大。在1996年糧食產量首次突破10000億斤大關后，從1999年開始下滑，到2003年只有8614億斤。

　　而且從結構上分析，這種形勢更加嚴峻。糧食產量從上世紀80年代邁上7000億斤臺階，之后的幾次千億級跨越，據專家分析主要與雜交水稻、緊湊型玉米等突破性品種以及化肥等技術推廣，單產快速提高有關。但在本世紀初的連續5年下滑中，主要因素卻是糧食播種面積大幅減少。據統計，1998年糧食播種面積11379萬公頃，到2003年僅為9941萬公頃。

　　靠科技提高單產不是一蹴而就的事，是大方向，但急不來。而種糧面積的下降卻如此之快，背后涉及一些地方政府的占地沖動、產糧大縣和種糧農民積極性的問題，這些都需要中央政府采取措施，出手強力糾偏。

　　面對這種嚴峻局面，2004年中央一號文件中的第一章就首先明確“集中力量支持糧食主產區發展糧食產業，促進種糧農民增加收入”，并提出一系列解決辦法。而正是從2004年開始，農業生產出現重要轉機，糧食獲得大豐收；2005年在豐收基礎上繼續增產，總產量已經接近萬億斤高點，達到9680億斤。

　　值得一提的是，次年我們就遭遇本世紀第一次全球性糧食危機，而在此期間我國糧食產量已經重回萬億斤臺階，有效防御了外部沖擊。

　　第二次全球糧食危機發生在2010年前后，而此前幾年的中央一號文件中，“提高農業綜合生產能力”“加強農業基礎建設”等都寫入主題，對糧食的重視也轉化為現實綜合生產能力，糧食產量持續上漲，2011年邁上11000億斤臺階。這期間，糧食的穩定發展為我們有效應對全球糧食危機和國際金融危機的沖擊發揮了“壓艙石”的作用。

　　不過，平穩度過糧食危機后，連年豐收伴隨的資源約束、環境壓力開始進入人們視野，對此予以理性考量是必要的，但一些地方的思考卻慢慢“變味”，甚至出現“糧食是不是太多了”的疑問，一時眾說紛紜，雜音頻現。

　　針對這樣的疑慮，2013年底的中央經濟工作會議再次強調了糧食安全這個“首要任務”，2014年一號文件將“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全新戰略在第一章第一節突出強調。

　　而這些年里，國際糧食市場并不太平，來來回回在“貴了賤了、多了少了”之間拉鋸，我們能頂住雙向沖擊，就是國家糧食安全新戰略科學性的最好驗證。如今回頭來看，如果我們緊隨那些頭腦發熱的“雜音”，在政策創設上對糧食安全有所松動，那在面對后來國際高強度博弈和復雜地緣矛盾、面對極端氣候頻發重發、面對新冠疫情全球爆發的情況，我們還能有今日的游刃有余和堅定從容嗎？

　　2015年前后，國際糧價持續走低，一時間國內出現生產量、進口量、庫存量“三量齊增”怪象。這個階段一號文件在糧食政策中體現了國家糧食安全新戰略中“放”的理念。例如要“統籌用好國際國內兩個市場、兩種資源”——國際糧價低迷時，可以“適度進口”；再如要“藏糧于地、藏糧于技”“輪作休耕”——庫存量足夠，可以讓資源環境繃得過緊的弦放松休養一下。

　　不過有一點要清醒地看到，“放”是有選擇地“放”、有條件地“放”、有能力地“放”，特別值得深思的是，越是在“放”的同時，“收”的部分反而是收得更緊了。這個階段的一號文件同時反復強調“口糧絕對安全”，在中央文件里，罕有“絕對”這樣的表述方式，但是在口糧安全上，我們強調的就是“絕對”。

　　這就是黨的十八大以來我們的糧食政策中所蘊含的哲學理念：抓主要矛盾，關鍵口糧要掌握在自己手里，結構性調節品種可以統籌用好兩個市場；看變化趨勢，遇到波折要樹立自信，居安時又要思危。

　　事物發展變化如此之快，那些年主張糧食多了的人可能想象不到，短短幾年時間國內外糧食市場就發生逆轉，國際糧價迅速回升；更讓人意想不到的是，緊接著新冠疫情席卷全球，發生了本世紀第三次全球糧食危機，多個國家甚至出現限制糧食出口的“國家級囤糧”現象。

　　事實再一次作出檢驗、給出答案。近三年的一號文件仍然把糧食問題放在第一章去講，確保國家糧食安全也將是未來不可動搖的國策。

現代文明為“三農”注入新動力

　　“三農”要順應經濟社會的發展，同時，現代化進程也為傳統“三農”注入新動力，激活新業態。這一點在農產品流通方面表現得十分明顯。

　　2004年一號文件提出“發揮市場機制作用，搞活農產品流通”“進一步加強產地和銷地批發市場建設”；2006年提出“積極推進農產品批發市場升級改造，促進入市農產品質量等級化、包裝規格化”。

　　——本世紀初，農產品市場流通機制仍要繼續鞏固，同時批發市場也逐漸走向升級。這背后是改革開放后農產品從統購統銷到市場經營，從農民提籃叫賣到批發市場紅火的發展背景。

2008年一號文件提出“加強農村市場體系建設。建立健全適應現代農業發展要求的大市場、大流通”；2010年提出“統籌制定全國農產品批發市場布局規劃”“發展農產品大市場大流通”；2014年提出“加快制定全國農產品市場發展規劃”。

　　——農產品產銷開始著眼全國進行布局，“南菜北運”“買全國賣全國”的大流通格局逐漸形成。這背后依托的是舉世矚目的公路建設速度。據統計，1999年末我國高速公路通車里程剛剛突破1萬公里；2007年底“五縱七橫”國道主干線基本貫通；而到2013年底，高速公路通車總里程已經突破10萬公里大關。

　　2017年一號文件將“推進農村電商發展”作為單獨一節，提出“促進新型農業經營主體、加工流通企業與電商企業全面對接融合，推動線上線下互動發展”等；2023年提出“鼓勵發展農產品電商直采、定制生產等模式，建設農副產品直播電商基地”。2024年提出“實施農村電商高質量發展工程，推進縣域電商直播基地建設，發展鄉村土特產網絡銷售”。

　　——實際上，早在2005年一號文件就提到“電子商務”，但農產品上行真正發展起來還是最近幾年的事?；ヂ摼W時代依靠電腦上網，設備貴、上網費用高、電腦使用還有門檻，據統計，2005年底我國網民人數1.11億，其中82.6%是城市網民，農村網民只占17.4%，城鄉出現“數字鴻溝”；不過到了移動互聯網時代，農村居民特別是年輕群體，智能手機幾乎人手一臺，隨著網購、直播、社交平臺的興起，手機成為名副其實的“新農具”“新工具”“新玩具”。這背后離不開通信技術、手機制造業的快速發展，離不開農村寬帶的廣泛普及，是一個系統的科技保障體系在發揮作用。

　　類似的還有農業保險，2004年提出“加快建立政策性農業保險制度”；到2009年已經是“擴大試點范圍、增加險種，加大中央財政對中西部地區保費補貼力度，加快建立農業再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制”；2014年一號文件中，“加大農業保險支持力度”作為單獨一節出現，對保費補貼比例、保險品種、風險管理等進行細化部署；而到了2024年，更是提出“擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，實現三大主糧全國覆蓋、大豆有序擴面”。

　　農業保險從無到有，從“保災害”“保成本”“保大宗”到“保價格”“保收入”“保特色”，其脈絡軌跡都寫在歷年中央一號文件里，同時也寫在我國金融業發展中，財政支農水平的日益提高中，大數據、衛星遙感等科技手段的產業化中。

現象級事件背后的“三農”貢獻

　　“民族要復興，鄉村必振興”“強國必先強農，農強方能國強”。關于“三農”對大局的支撐作用和底座意義，其實已經說過很多了，不過本文還是想從城鄉關系、央地關系的角度，再次回顧這些年來“三農”與經濟社會發展中一些導向性、驅動性重大變革之間的相互作用。

　　本世紀以來“三農”領域幾次顯著現象都在歷年中央一號文件里留下了印跡。

　　2010年，“鄉鎮企業”這個概念最后一次在中央一號文件中出現，這一誕生于改革開放的兩個“意想不到”之一的現象逐漸完成歷史使命。而在此之前的2004年一號文件曾提出，鄉鎮企業要“適應市場需求變化、產業結構升級和增長方式轉變的要求”，這些要求也許預示著后來的歷史軌跡。

　　同樣是2004年，農民工跨省大潮正在興起，當年一號文件還在為農民工正名：“進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分，為城市創造了財富、提供了稅收”。到2009年前后，全國農民工數量已經達到1.3億，不過國際金融危機蔓延，據統計有2000萬農民工被波及。當年一號文件也提出要“采取有力措施，最大限度安置好農民工，努力增加農民的務工收入”。2013年，隨著城鎮化進程，一號文件提出要“把推進人口城鎮化特別是農民工在城鎮落戶作為城鎮化的重要任務”，同時這一時期也開始提出“支持進城農民工返鄉創業”。到如今，全國農民工總量雖然還在增長，已經接近3億人，但是大規?？缡×鲃拥恼急日谙陆?，在家門口實現就業的本地農民工比例正在提高。這也從一個方面說明，全面推進鄉村振興為農村實現宜居宜業，正在取得實實在在的成果。

　　讓我們還是把思緒回到2004年，當年一號文件的主題是“關于促進農民增加收入若干政策的意見”，一方面針對農民增收緩慢，另一方面仍是著眼于自上世紀末開始的農民負擔過重問題。之前，一些地方將農村公共服務支出的財政缺口通過稅、費、工等形式壓到農民身上，而且越是糧食主產區、越是種糧農民，負擔越重。一號文件提出“2004年農業稅稅率總體上降低1個百分點，同時取消除煙葉外的農業特產稅”，2005年接續提出“進一步擴大農業稅免征范圍，加大農業稅減征力度”，直至2006年“在全國范圍取消農業稅”，標志著2600年“以農養政”歷史的終結。

　　本世紀初，地方財政對土地出讓收入的依賴性越來越高，甚至被稱為“土地財政”。土地出讓收入來源于農地，但在相當長一段時間里，大頭卻用于城市建設，形成了事實上的“農村支援城市”。那些年的一號文件中不斷要求，土地出讓收益用于農業農村要“加大比重”，要“明顯高于上年”，要“大幅度提高”。黨的十八大以后，歷年一號文件對此也是反復強調。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略后，2020年出臺《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，要求到“十四五”末，用于農業農村比例達到50%以上。2021年一號文件明確提出“制定落實提高土地出讓收益用于農業農村比例考核辦法”，在這些“硬杠杠”約束下，土地出讓收入“取之于農，主要用之于城”的情況逐漸緩解。

　　而分析這些現象級事件，首先當然有其自身發展變化的因素，其次要放在國家宏觀背景中去看，除此之外還有一個重要角度，就是一些地方政府的行為驅動和行為邏輯。

　　直白地說，那些年里一些地方政府或者出于“GDP沖動”，或者為了財政稅收有意或無意地“重城輕農”“揚工抑農”，而“三農”或顯性或隱性地為地方發展作出了犧牲。

　　如今回過頭來看，從鄉鎮企業到農民工大潮，從農民負擔過重到土地出讓金用途調整，在這些現象級事件中不難看出“三農”的負重前行和歷史性貢獻。算產值，第一產業占比逐年下降，在有些發達地區已經低至個位數，但農產品保供、優質廉價勞動力，這些，從數字上能體現出其真正價值嗎？算分配，這些年給農民的補貼確實在逐年上升，但與那些歷史階段的農民負擔和土地出讓收益相比，我們是在還歷史的欠賬。

　　農民的犧牲難以統計，農民的貢獻無與倫比，中國糧安靠農民，中國制造靠農民，中國復興有農民，國運昌隆，最該謝農民！習近平總書記殷殷囑托：“任何時候都不能忽視農業、忘記農民、淡漠農村?！边@是領袖對農民的深情，這是國家對農民的承諾，這也是歷史天平稱出來的大公至平！

鄉村振興是為農民而興

　　如果從全方位的視角觀察某個階段的經濟社會整體，我們會發現，其中出現的矛盾和困難，抽絲剝繭最后找到的關鍵往往都指向“三農”；而如果把“三農”問題放在一個較長的時間段看，也會發現，不同階段出現的不同矛盾，本質上大都是“三農”問題與其他矛盾的疊加。

　　“三農”如此重要，但她同時也是被索取的一方，而且這種索取往往不容易被察覺。就像當年人們很容易把農民工工資等同于勞動力價值，而天然地將其養老、社保、子女養育成本甩給鄉村一樣；也像當年讓農民自己繳費養自己的教育、衛生，好像是天經地義的一樣，現在類似的錯覺也并未絕跡，“三農”的價值也依然常被一些人低估。

　　向“三農”索取往往是天然的、潛在的、不自知的，所以，向“三農”傾斜也就必須強力性的、糾偏性的、還賬性的，也許只有這樣，才能堪堪達到平衡。

　　進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持把“三農”作為全黨工作重中之重的戰略定位，對“三農”的重視和支持不斷踏上新臺階，攀上新高度。

　　黨的十九大以來，從2018年至今的一號文件中，鄉村振興是一條貫穿其中的主線，打贏脫貧攻堅戰之后，也要“有效銜接鄉村振興”，鄉村全面振興成為當前“三農”工作的最強音。

　　關于鄉村振興的意義，也已經談過很多了。說一千道一萬，最本質的一點是，鄉村振興是為農民而興。她當然同時會促進農業保供、農村穩定、農民增收，也會開辟新的消費市場，但這都是客觀效果，鄉村振興主觀上的根本目的還是為農民本身、為農村自己：讓農民富起來、農村美起來、農業強起來就是最根本的目的，用一句話說就是“出發點和落腳點”。這是鄉村振興真正的價值，也是我們黨執政理念的最好體現。

　　2024年一號文件，在提出“有力有效推進鄉村全面振興”的同時，把學習運用“千萬工程”經驗作為一種方法論寫進主題?！扒f工程”是習近平總書記在浙江工作期間，親自謀劃推動的一項重大決策，經過20多年的持續推進，已經成為涵蓋鄉村振興各個方面的一項系統性工程。

　　如今，在“千萬工程”澤被20多年的浙江，鄉村發展、城鄉關系呈現出一種全新的樣貌。在浙江全省生產總值中，第一產業占比也不高，但如今的鄉村，人才回流，創業潮涌，鄉村成了他們最大的優勢、最大的潛力。這也是鄉村最該有的樣子！

　　一號文件中出現“千萬工程”字樣，這讓我們不由想象，浙江“千萬工程”經驗惠及神州大地的樣子，這也讓我們理想中的鄉村更可觸摸、更具現實性。在“千萬工程”理念方法的指導下，鄉村全面振興的未來將不再遙遠。這也是我們學習中央一號文件、感受“三農”脈動的一個重要收獲。

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